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宗教信仰自由的宪法基础
编者按】：本文作者瞿海源为台湾学者，文中所称“我国”、“我国宪法”应为“台湾”或“台湾宪法”，此外还有其他一些站在台湾立场上使用的不合国内政治规范的用语。为保留原作的风貌，我们没有对此类用语进行删节修改，请读者在阅读时注意并自行改正。
在世界各国的宪法里，大都有专门条款来保障宗教信仰的自由。在这些宪法条款和相关的法律制度下，政府在对宗教政策上就有了基本的规范。虽然有些国家的领导阶层视宪法如具文，或对有关宗教的条款有服膺其政治教条的解释，因而对宗教信仰自由有所扭曲，但是宪法终究是一个国家的基本大法，对于宗教与政治以及政府相关的角色有着基本的规范作用，如果偏离太过而有迫害宗教情事时，多会遭到国内和国际的谴责。各国宪法多肯定宗教信仰自由，在这个现代的世界潮流里，由于各国的文化和宗教传统不一、政治型态相异，对宗教的实际政策还有很大的差异存在。
根据宪政研讨委员会编印的世界各国宪法的中译本，我们将有关宗教的条款做全面的整理和分析。在细读这些条文后，我们加以分类，先细分为78小类，再经研析，把这78小类合并为11大类，即:1.宗教信仰自由 2．宗教平等 3．政教分离 4．基本规范 5．国教与国教事务 6，教会自主及其法律地位 7．宗教教育 8．新宗教团体的设立 9．宗教活动的限制 10．神职人员的限制 11．其他。
在分析140个国家宪法中有关宗教的条文时，我们采取两个策略来进行探讨。第一个策略是统计出78小类的频率，再得出11类的次数统计。从这项统计，我们可以厘清世界各国宪法中有关宗教的条款的普遍趋势和特殊状况。第二个策略则是对出现频率高的条文就各国的状况做进一步的内容分析，以析明宪法中保障或规范宗教信仰的深一层意义。
在对世界各国宪法中有关宗教信仰的条款做比较分析后，本文对中华民国宪法有关宗教信仰的条文及其意义进行探讨。在我国宪法里只有两项条文与宗教信仰有关，即第七条有关宗教平等和第十三条有关宗教信仰自由约条文。条文虽然只有两条，但宗教信仰确实是一个复杂而微妙的问题，在实际权利的保障和行使上需要对宪法条文和精神做合乎法理、世界潮流，和国内宗教和社会文化现况的掌握与解释。于是，我们就对宪法学者对有关问题的研究分析作为讨论的依据。其次，以各国相关的宪法规定从事比较以彰显我国宪法条文的意义。最后，在讨论中也引证台湾地区宗教和社会文化的实际状况来厘清一些观点。
各国宪法中有关宗教条款的国际比较分析
先就各国宪法对宗教有关条文的普遍性而言，在140个国家的宪法里，只有9个国家在宪法中没有任何与宗教有关的条文。这些国家是澳大利亚、纽西兰、喀麦隆、南非、川斯凯、中非、迦纳与葛摩。相对于这些极少数的国家，九成以上的国家都在宪法中或多或少有条款涉及宗教。根据荷兰学者马尔赛文和范唐德对157国的所有宪法条文所从事的类似分析，有15个国家没有关于信仰自由或宗教信仰自由的条文。大体上，这多出来的6个国家，就机率而言，不太可能都是马尔赛文等人比我们多调查的17个国家中的，至于为什么会造成这两个类似研究在发现上的差异，主要是在于两个研究所选取的变项并不完全相同。我们所界定的变项是宪法中有关宗教条文之有无，而马尔赛文等人则是以有无条文提及信仰自由或宗教信仰自由。由于马尔赛文等人并没有列出15个国家的名字，我们暂时无法确定还有没有其他的原因。不过，我们可以肯定的是，未订定宗教条款的是极少数的国家。依马尔赛文等人的分析，有89．5%的国家在宪法里都订有信仰自由或宗教信仰自由约条文，依我们的统计则有94%都订了有关宗教的条款，而有89%的国家有保障宗教信仰自由约条文。就我们所发现的9个未订任何宗教条款的国家的情况而论，实际上只是两类国家，即大洋洲的纽、澳和非洲的几个国家。为什么这两类国家在宪法中未曾订定有关宗教的条款，从现有的有关教会和国家的资料，也并没有办法加以说明。虽然如此，我们还是可以说，在宪法内订定有关宗教的条款是相当普遍的。在实际内容上虽有繁有简，但在基本立场上都强调对宗教信仰自由约肯定。因此，不论是什么国家，东方或西方、民主或集权，乃至于在宗教信仰上也有极大的变异，大多数的国家都以宪法来赋予人民信仰自由约权利、宗教问的平等，甚至国家的宗教约合法基础。
再就各国宪法内有关宗教条款的内容类别而论，则大都是以下面的八小类为主：
1.人民有宗教信仰的自由。计117国，占89%。
2．各宗教平等，不因宗教信仰不同而有差别。81国，62%。
3．宗教活动不可违背法律、道德、公共秩序。68国，51%。
4. 不得强迫他人信仰任何宗教。33国，25%。
5．政教分离，禁止设立国教。21国，17%。
6．任何宗教团体有权在自设之机构内进行宗教教育。17国，13%。
7．以国教为国教。17国，13%。
8．宗教团体自主管理本身的宗教事务。14国，11%。
除了上列八小类外，在宪法中规定不得激起宗教间仇杀的有12个国家，占9%，在宪法里明订“以罗马天主教为国教”者有9个国家，占7%。其余各项均为数甚少，都只有5个国家以下，甚至有很多条款都只有一个国家做了这项规定。有34类条款都只在一个国家的宪法里出现。其次，有34项条款出现在2个国家的宪法里。有11项条款各有3个国家，2个条款各有4个国家，而5项条款各有5个国家订在宪法内。大体上，我们可以发现I0项出现频率最高的条款，大都是原则性的对宗教自由给予保障的宣示。相对的，只在少数国家内才有的条文，则大都是以限制宗教团体的权力、规范国家在宗教上的角色为主。虽然也有一些条款在加强对宗教自由与宗教尊严的维护，但为数甚少。此外，还有少数国家对国教的问题在宪法中增列若干少数条文来加以定位和规范。总之，世界各国在宗教和政治方面关系变异很大的状况下，绝大多数国家乃在宪法内明订宗教信仰自由约基本权利。只有极少数国家试图限制或规范宗教信仰的自由。不过，对于这少数国家，还是有值得我们注意的情况。例如，在宪法中明订国教的也有26个国家，尤其是17个回教国家。这种现象的存在不只有其本身的意义值得推敲，同时回教国家在二十世纪末所显示的对国际政治的影响也不能予以忽视。
在所有国家的宪法里，有94%都订定了有关宗教的条款，其中又有89%订有条文申明人民有宗教信仰的自由时，有两类情况。即，一、只申明人民有宗教信仰自由约基本权利，并无其他明文做任何限制;二、宗教信仰自由虽获保障，但是也有条文来加以限制。属于第一类的国家，即只有条文申明人民有宗教信仰自由者，计有34个国家，即中华民国、日本、韩国、印尼、巴基斯坦、叙利亚、菲律宾、巴林、叶门、比利时、希腊、法国、西德、卢森堡、赖比瑞亚、莫三鼻克、圣多美、千里达、美国、玻利维亚、墨西哥、秘鲁、乌拉圭、阿尔及利亚、东德、罗马尼亚，和苏俄。属于第二类的国家为数很多，计有79个。若以不同的限制条件来区分，又可得到四小类。即，一、仅规定宗教信仰自由不得违反公共秩序、公共道德及善良风俗;二、规定宗教信仰自由不得不利于国防、公共安全、公共秩序、公共道德及善良风俗等;三、规定不得藉宗教信仰自由从事政治宣传或谋取政治利益;四、明文禁止某些宗教。
第一小类，即规定宗教信仰自由不得违反公共秩序、公共道德及善良风俗者，计有44国。即土耳其、印度、伊拉克、约旦、科威特、黎巴嫩、孟加拉、新加坡、丹麦、冰岛、荷兰、列支敦、爱尔兰、葡萄芽、义大利、马尔他、加彭、多哥、利比亚、埃及、突尼西亚、奈及利亚、茅利塔尼亚、马拉威、索马利兰、刚果、塞内加尔、萨伊、苏利南、刚果(雷堡市)、安哥拉、西萨摩亚、塞席尔、巴布亚一新几内亚、东加、阿根廷、巴西、智利、多明尼加、海地、尼加拉瓜、巴拉圭、巴拿马，和委内瑞拉。
土耳其共和国宪法第19条为：各个人有权自由信奉其良心的指使，选择其宗教信仰，并持一己之意见；礼拜形式与宗教礼仪一律自由，但不得违反公共秩序、道德、或支持道德之法律。新加坡共和国宪法第15条第1款为:人人有信仰、奉行并传播其宗教之权。但在同条第4款则申明:本条不准许有破坏于公共秩序、公共卫生、或道德之一般法律之行为。丹麦王国宪法第67条明文规定:在不妨害或不教使之妨害良好道德及公共秩序之范围内，人民有权依其信仰组织教会，崇拜上帝。天主教国家葡萄牙共和国则在宪法第45条申明:国家，晓畅其对上帝及人类的责任，保证礼拜自由及此种宗教信仰之组织自由，但其教义不得违背宪法秩序中之基本原则，且不伤害社会秩序及道德习惯，并以此种礼拜举行尊重生活，体能之健全及全人类之尊严为条件。巴西联邦共和国宪法第141条第7款:良心及信仰之自由，不得侵犯;各教派传教，不违反公共秩序及善良风俗者，应予保障。以上各国可代表不同宗教信仰的国家，各自对宗教自由所加诸的限制大致上都差不多。还有许多其他国家，或许在文词上有所不同，但都有类似的精神。由于公共道德和善良风俗在界定上并不明确，而在公共秩序方面，若无其他法律明文加以说明及规范，也是泛泛的说法。同时，在第一大类的国家里，虽然不曾在宪法中对宗教信仰自由加以任何明文的限制，但是若因宗教信仰而对社会善良风俗或公共道德有负面的影响时，还是会有宪法以外的规定来加以处理。在我国，就有许多宪法学者就主张宗教信仰自由不可妨害公共道德或善良风俗。因此，以公共秩序、公共道德和善良风俗为宗教信仰自由所不能逾越的规定，与末明订做此限制的状况似乎并没有太大的实质上的差异。如果再查察这两类国家在地理分布、宗教信仰、政权性质上的情况，几乎没有什么差异。两类的国家都几乎遍布在各大洲，也都涵盖了不同的宗教信仰。在第一大类的国家里，有天主教、基督教、回教、部落宗教;在第二大类的第一小类中，亦复如是。其次，在两类国家中，也都有不同的政权。于是我们可以说在140个国家里，有近80个国家，在宪法中对宗教信仰自由都提出了保障，即使另有条文加以限制，但也并不明确，而没有特殊条文来限制宗教自由的，在实际上也可能在宪法之外，有限制的规定。于是，宗教信仰自由在大部份国家里，却也不是毫无节制的，也因此，有时情况有些暧昧，会有争议产生。在对宗教信仰自由加诸限制时，最常出现的条件就是不得违反公共秩序、公共道德和善良风俗。为什么通常会做这样的限制?应该是值得深究的。
对宗教信仰自由加以限制的第二类国家，除了明订不得违反公共秩序、公共道德和善良风俗外，还特别规定宗教信仰自由不可对国防及公共安全有所不利。这类国家大都在非洲和西印度群岛，即有甘比亚、肯亚、尚比亚、乌干达、狮子山、史瓦济兰、波札拿、辛巴威、巴贝多、圣文森、巴哈马、斐济、纳洛、模里西斯、盖亚纳、格瑞纳达，和牙买加等17个国家。这些国家宪法中关于宗教的条款不只在精神上十分类似，在行文上也相当接近。下面录出肯亚共和国宪法第78条作为典型的例于:
(一)除其本人同意者外，任何人均不得妨害其享有良心自由。为本条意旨，该项自由包括思想及宗教自由、改变宗教或信仰之自由，以及礼拜、传习、仪式、典礼中，或由于其个人或与其他人共同或公开或秘密宣示及传布其宗教或信仰之自由。
(二)各宗教团体均有权自行出资创设并维持教会场所及管理全部其维持之教会场所;不得禁止此类宗教团体于全部由其维持之教会场所内施行之教育过程中，或于其以其他方式施行之教育过程中，对该团体人士施予宗教教育。
(三)除其本人同意外(如为未成年人，由其监护人同意)，凡出席任何教育场所，均不得要求其接受其宗教信仰以外之任何宗教仪式或典礼。
(四)任何人均不得被迫举行与其宗教信仰相违之宣誓，或以其宗教信仰相违之方式宣誓。
(五)任何法律或根据法律授权之一切实施，不得解释与本条牴触或违反其规定，倘该法律明文规定:
(1)为国防、公众安全、公共秩序、公众道德或公共卫生之利益所必要者;
(2)为保障他人之权利及自由所必要者，包括信奉或学习任何宗教而不受其他宗教徒无端干扰权利。
倘该项规定或根据该项规定授权之一切实施，证明在民主社会中为合理者。
其他16国的宪法有关部份大都与此类似，甚至有几乎完全相同的。主要原因可能在于这些国家原先都是西方国家。尤其是其国的殖民地。在独立之初订定宪法时都以英国为其模拟的对象。因此，这些宪法条款究竟有无实质的意义，实不无可疑。
第三小类国家，对宗教自由所做的限制乃至于禁止宗教团体从事政治宣传及其他政治行动。这大约是一些东欧共产党国家和少数几个中美洲和非洲国家，即阿尔巴尼亚、南斯拉夫、保加利亚、捷克、波兰、瓜地马拉、宏都拉斯、萨尔瓦多、哥斯大黎加、哥伦比亚、卢安达、衣索匹亚和苏丹。阿尔巴尼亚宪法第16条:公民之信仰及宗教自由，均受保障。在同条条文稍后又：禁止为政治目的而利用教会与宗教；以宗教为其基础之种种政治组织，亦同受禁止。保加利亚宪法第78条起首先申明：国家保证宗教信仰及宗教礼拜之自由。稍后则规定：禁止运用教会与宗教因素以图谋政治目的或以宗教为基础的政治组织。捷克的宪法在这方面并不太明确，规定：亦不得滥用为非宗教的目的。而波兰在宪法第70条保证宗教信仰自由外，在同条第3款中又规定：凡滥用良心与宗教之自由，以损害波兰人民共和国之利益为目的者，皆受法律的惩罚。
在非共产党国家里，极少在宪法条文中限制宗教人士的政治权利和政治行动。只有在中美五国和非洲三国有这样的明文规定。萨尔瓦多宪法第157条规定：礼拜堂的宗教仪式或讲道不得批评国家法律、政府，或官吏。只有卢安达和瓜地马拉明文规定神职人员不得干预政治，如瓜地马拉宪法第51条最后规定：所有宗教团体中之神职人员不得干预政治。至于神职人员能否出任政府公职，虽然有些宗教本身有内规加以约定，但形诸于宪法条文的只有宏都拉斯和哥伦比亚。前者在宪法第77条明订：各种宗教司绎不得担任公职；而后者在宪法第54条则规定：教士职务不得兼任政治职务。
在广泛的政治宣传与政治活动方面，有极少数的几个非共产党国家在宪法上有一些特殊的限制。哥斯大黎加的宪法第28条规定：任何教士或非教士均不得诉诸宗教热情，或利用宗教信仰之方式，进行任何政治宣传。宏都拉斯宪法第77条则规定各种宗教司銲不得藉宗教理由或以袒护人民宗教信仰为藉口，从事任何政治宣传。萨尔瓦多宪法第157条亦有类似的规定:无论僧侣或风俗之人，均不得以宗教动机为基础，或利用人民之宗教信仰从事任何种类之政治宣传。非洲的衣索匹亚在宪法第40条明订宗教仪式不得用于政治目的，而苏丹宪法第16条第5款规定:为政治利益而滥用宗教信仰者应禁止之。这五个国家对宗教。在政治影响和宣传上都做了少见的明文限制。然而即使是只有这极少数国家做了这样的限制，却并不表示其他国家对神职人员采取宽容的态度和政策。实际上，有许多国家，例如中南美和东欧一些国家、中国大陆、南北韩、菲律宾等都对神职人员的政治诉求和行动加以严厉的制裁。在台湾，政府对少数宗教团体的政治主张也采取压制的立场。从这种情况来看，宪法条文有没有限制宗教人士从事政治宣传或活动，并不是最重要的区分，反倒是政权的本质可能才是关键。换言之，就是比较独裁或威权性格的政府多半都不能容忍宗教界在政治上拥有影响力，除非这个宗教的影响力也是统治者的支持力量。
最后一小类国家，对宗教自由在宪法里直接加以限制。所谓的直接限制是指有明文禁止某些宗教而不是有条件地做部分限制。柬埔寨民主国1976年的宪法第20条:每一柬埔寨人有宗教信仰之权利，亦有不信任何宗教的权利。对民主柬埔寨及柬埔寨人民有害之反动宗教绝对禁止。除了强调不信教的权利外，更明确地禁止了所谓有害的宗教。至于什么是对柬埔寨及其人民有害的反动宗教就很难有什么标准，对极权的国家而言，就由政府来判定。这就很容易形成对宗教的迫害。其次，马来西亚联邦是以回教为国教，在宪法第11条第4款中规定:州法律，或就联合邦直辖区而言，联邦法律得管制或限制向回教徒传播任何宗教教义及信仰之活动。该条款试图以宪法来保障回教的优势，于是对其他宗教乃有所限制。值得注意的是其他回教国家，如巴基斯坦、印尼、伊拉克、沙乌地阿拉伯、约旦、叙利亚、科威特、孟加拉、阿拉伯伯联合大公国、巴林，和叶门等在宪法中一都没有这样类似的限制。
关于宗教的宪法条款以明订人民有信仰宗教自由者最为普遍。其次，则也有多数国家在宪法中规定各宗教问的平等。这类宪法条文有的是置于有关宗教条文内，有的则置于人民的基本权利内。宗教问的平等应以信仰宗教自由为必要条件，而且有充份的宗教信仰自由，宗教的平等亦不应发生问题。换言之，如人民信仰宗教的自由又到保障，人民可以去信任何宗教，不会因信仰了特定的某一个宗教而在权利上有所损失。如果人民因信某种宗教而蒙受损失或伤害，则显然宗教信仰的自由还不充份。比较特殊的是，在有国教的国家，由于特别承认某一种特定宗教为国教，其他宗教即使受到保障，自国家所获得的利益和支持就不一样。因此，宗教之间就不是平等的。然而，许多有国教的国家在宪法中却还是明文规定各宗教问的权利一律牛等，其间的虚虚实实就值得注意。
大约近一半的国家在宪法里明文规止宗教活动不可违反公共秩序、公共道德，和善良风俗。关于这一点，我们发现也有类似数目的国家并没有这样的规定，而这两大类国家之间，不论就地理分布、宗教信仰，或政权性质而言，却也没有明显可见的差异。这两类国家因宪法条文上的差异似乎也并没有造成宗教信仰自由保障上的差别.在处埋实际问题时，即使宪法没有明文的规定，有些国家还是会对违反社会秩序或道德的宗教行为加以惩罚。不过在这方面不管有没月明文规定,在处理实际状况时,由于标准掌握不易，却也容易引起争议，有时也会演变成对宗教的迫害。更值得注意的是，宗教，尤其是新兴宗教或宗教运动，由于信仰或神学上认知的特殊性，有时会提出与世俗的道德与风俗不同的甚至是相反的主张来。世界性的宗教，诸如基督教、佛教在初期都有这种倾向。而历史上种种对异教的迫害也有藉口公共道德、秩序，或善良风俗被破坏的。也有诈多时候，宗教提出的新的道德观却也正是因为既存的公共道德、秩序，或风俗出了问题，而试图予以补救。甚至有些宗教本身立约是因应旧有的衰落的传统而生出的新生力量，有时还有浓重的社会改革意图。
在少数国家里，在宪法里就明订政府对于宗教界人士和团体从事政治宣传与政治活动有所限制。而在实际的政教冲突中，即使在没有相关限制的国家却也会产生神职人员的政治角色问题。神职或其他宗教人士会在基本理念上可能与俗世的政治法律格格不入，尤其是神职人员，在政治事件中其立场极可能因其宗教信仰的不同而有重大的差异。有时神职人员坚持由其教义延伸而来的特定政治立场，进而与执政当局有所对立或冲突，甚至有其体向当局抗争乃至强力反抗的行动。往往这种情况又在比较独裁或威权的政权下发生，宗教自由就会成为争执的焦点。独裁或威权性的政府就常常以宗教不应干涉政治或诉诸于片面的政教分离原则来压制宗教人士，相对的，宗教人士也益发强化其神学上的解释为自己的政治立场和行动从事辩解，有时双方的冲突严重到激烈的长期对立。
民国宪法有关宗教条款之探讨
民国元年2月所颁布的中华民国临时约法中，在第2章《人民》中，对宗教自由做了肯定的宣示。约法第6条第7款申明“人民有信教之自由”，是7项自由权的最后一项。约法第5条也申明“中华民国人民一律平等，无种族阶级宗教之区别”，亦即平等权之保障。这两项条款自此就成了中华民国基本大法中不曾做重大变更的与宗教有关的原则性规定。后来的天坛宪法、五百宪草、中华民国宪法都有这两项条文，也都只有这两个条文，虽然在文字上略有差异，但原则士都十分接近。
民国2年的天坛宪法草案中申明“人民有信仰宗教之自由，非依法律不得限制之。”后来民国25年的五百宪章草案第15条完全采用了同样的文字。中华民国宪法第13条则订为“人民有信仰宗教之自由”，把后半段“非依法律不得限制之”归并进宪法第13条对所有自由权利的限制规范里去。在宪法中对宗教方面做如此简单的处理的国家并不多见。除了少数未有宗教条款的国家外，有类此简略条文的也只有秘鲁、多明尼加、查德、几内亚、比索、象牙海岸，和达荷美等国。林纪东认为:我国人民素有信仰宗教之自由，与欧美各国情形不同，故信教自由问题，在我国不如欧美之重要，唯为表示尊重人民之精神生活自由计，宪法亦以明文保障信仰宗教之自由。此一说法似嫌消极，也和中国实际存有宗教迫害的历史事实不相符合。例如，在明、清律令中对邪教案件都以“为首者杀，为从者杖一百，流三千里”。这是非常严厉的惩罚，而邪教也者证诸史实，也多半是各时代的新兴宗教，同时究竟什么是邪教，在认定土大致都还是以政府主观的立场为准。这就造成了中国历史上层出不穷的宗教迫害。荷兰学者DeGroot就指出。历史学者对近代这一类宗教事件的研究也发现了宗教迫害的事实(李世瑜、王尔敏、宋光宇，1983)。不过林氏所论，却也有几分道理。相对于欧美那样大规模和持久的宗教冲突和迫害在中国是不多见的。也许参与宪法订定者，也就是在类似这样的想法影响下对宗教自由做了如此简单的规定。
这样简单条文的列入，虽有宪法第23条可加以限制，但基本上确实也成了促成宗教信仰自由的积极因素。因为在这样的宣示下，对宗教信仰就不应有什么限制。只是自民国成立以来，政府还是陆陆续续订了一些不具明确法律地位的规定来监督宗教。尤其是民国18年的监督寺庙条例明显违反临时约法和正式宪法，片面对佛道教和民间信仰进行管理或监督。冉加上执政党为其政治目的，长久以来就把宗教团体视为可资利用的政治资源，使得人民信仰宗教自由约权利遭致伤害。
宗教信仰自由的意义
由于中华民国宪法对于信仰宗教的自由只做了简略的原则性的宣示与规定，宗教自由约意义就不能完全从宪法条文本身获得厘清。于是宪法学者就参酌各国宪法及宪法的学理，针对宗教自由予以解释。一般而言，宪法学者把宗教自由约基本内涵分为信仰宗教自由与政教分离原则。在本节中，将针对信仰宗教自由部份加以讨论，在下一节则研讨政教分离问题。一些法律学者可能对宗教现象本身了解不是很充份，在就法论法时尚有可议之处。
依宪法学者之讨论，信仰宗教之自由可区分成信仰之自由与宗教行为上之自由两类。或可说信仰宗教之自由可分为信仰及行为上的自由。以信仰自由而言，林纪东将之界定为「有信仰任何宗教，与不信仰任何宗教之自由」。这是宗教信仰自由约核心，是极关紧要的。若进一步细究这种自由的内容，则林氏认为又可分为田信仰某种宗教或不信仰某种宗教之自由，(2)宗教上行为之自由，即参加祈祷、礼拜等宗教上仪式之自由，或不参加之自由，(3)为宗教上集会结社之自由，(4)为宣传宗教之自由(林纪东，1990:147~8)。刘庆瑞(1957)指出所谓宗教自由，包括三种意义，即一篇信仰自由，人民在内心有信仰任何宗教与不信仰任何宗教之自由;二为崇拜自由，人民有参加与不参加宗教仪式之自由;三为传教自由，即信教人有宣传教义之自由。由此观之，林纪东所多出来的一项是为宗教上集会结社之自由似乎是多余的，因为这种权利可由宪法第14条予以保障。除此之外，这两位重要的宪法学者对宗教信仰自由的分析是一样的。刘庆瑞又进一步认定信仰自由是人内心的问题，可以是一种绝对的自由，而崇拜与传教则是外表的活动，与社会有密切的关系，可以说是一种相对性的自由。于是传教和崇拜活动不得违反善良风俗或公共秩序，在某种情形下应受法律的限制。从这样的分析，我们就可以看到，如本文前面一节所讨论的，即使在宪法正文中未曾明订宗教自由不得违反公共道德、公共秩序和善良风俗的国家，也还对一些宗教行为周其他的方式加以限制。在这里，就是经由对宗教信仰自由约法理讨论而提出解释。不过这样的解释是否在实际的司法运作过程中被采纳，可能也还不是没有争议的。关于这个问题，我们在本节稍后再加以深论。我们先来处理信仰自由约问题。
关于表明及不表明信仰自由方面，宪法学者肯定这种基本的表达的自由权之外，对是否因行政及司法上之必要可调查人民之信仰有着不同的看法。在未有明文规定的国家有的做否定的解释，认为政府不得为调查需要而强迫人民表示其宗教信仰，但也有持肯定态度者。如林纪东就认为在我国应采肯定的解释。林氏论称:“盖信仰自由，因应尊重，唯公益尤重于私益，如因维持社会秩序、增进公共利益所必要，自得以法律限制其有关信教自由之沈默权也。”这个论点以公益、私益、社会秩序及公共利益等不明确的指涉概念为其立论的基础，可能并非妥当。简言之，对民众之信仰做调查，民众不表明其信仰应不至于影响公益。更何况政府也不宜以知晓人民的信仰而订定有关公益的政策，因为这样反倒违反宗教平等权。就实际状况而论，台湾地区从末以个人为对象，在政府的调查中询问其宗教信仰，地无对若询问而不回答者之处罚规定。就国际性比较而言，强制表明宗教信仰者并不多见。即使以林氏所举之德国威玛宪法为例，也只规定:“‥惟于因属于特定之宗教团体，发生特别之权利及义务;或依照法律规定，有为统计上调查之必要时，官署得询问人民属于何种宗教团体。”这个规定的前一项状况，情况甚为特殊，澄清民众的宗教信仰有其必要，揆诸国内的情形，应该是个案的特殊状况，与政府所施行的通案调查无关。至于规定的后一项状况，重点应该在依照法律来调查，在我国的情形，大致上就应依统计法来要求民众回答相关的问题。不过即便如此，民众还是可以不予明确答覆，甚至不回答。因为，在实际上，官署无法确定民众所答是否确实，而不少国人常常即使有宗教信仰，也不见得属于任何宗教团体。
信仰的自由必须要有行为上的自由来支持。可是由于行为都是外显的，会和他人及社会发生关系，也会产生妨碍他人或社会的，情事，于是宗教行为自由的宪法意义就比较会有争论。原则上人民有从事礼拜、祈祷及其他宗教祭典与仪式行为的自由。有些倾向于对宗教自由加以限制者，常倡言人民有信仰的自由，而不应有行为上的自由。这种论点过去也常为行政官员所引用。这种主张乃至扭曲宗教自由的真谛。如本文在前面引述刘庆瑞的论点，宗教自由可分为信仰的绝对自由和行为的相对自由，但相对自由还是要受到保障的，只是当违反法律或违反公共秩序或道德时，才能以法律来加以限制。在实际上，宗教行为是宗教信仰不可分割的部份，行为也常常是信仰的表现，将行为与信仰割离开来显然是与实际宗教现象不符的。
当宗教行为违反了既订的各项法律时，自不得藉宗教自由之名而免于受法律的制裁。通常若仅止于信仰而没有外显行动，则少有可能触犯法律，即使有违法与否的争议，也难有判断其是非的标准。但是在行为上，若踰越常规就较易成为具体的违法情事。在严重的情况下，甚至可以危及他人的性命。例如，为宗教上的理由而去杀死或伤害所谓的异端份子，或是在宗教团体内严厉处置叛教或犯纪的信徒。这类现象虽在现代社会中极为少见，但其违法的行为当为国家法律所不容则至为明显。比较棘手的状况是，信徒甘愿受罚或殉道，而施害者又常自戕身亡，如美国人民庙堂惨剧，及台湾若干年前史合城案都是典型的例子。
宗教行为违反法律的情形也不是不常见，只是并不像上述惨剧严重。常见的情况有藉宗教之名而行诈骗之实，这就包括了平常所谓的神棍骗财骗色的勾当。这种假借宗教乃至利用迷信而侵犯个人权益的非法行为当为法律所不许，自非宗教行为自由所应保障。此外，还有一些宗教行为可能因涉及不法医疗行为而应受医师法及相关法律之处分，也可能因制造过大之噪音及过量之废弃物而触犯有关环境保护之法令。这些是较常见的现象，实际上，宗教行为也可能违反其他的法律规定。这都不能以宗教行为自由视之。不过，如果法律本身有问题，乃至违反位阶较高的法律，则有可能危及宗教行为的自由。以台湾地区实际状况而论，人民团体法本身就有违宪的嫌疑。其中就对宗教团体之设置明显地违反宪法所赋予之集会结社自由和信仰自由约基本原则。而内政部的人民团体法作业规定则X违反已经有问题的人团法，而造成更严重限制结社与信仰自由约结果。许多宗教团体在人团法及其作业规定下，都有「犯法」的事实，是非法的民间团体。其次，违宪的监督寺庙条例，本身约合法性有问题，而政府虽声称这个条例是处理部份宗教事务的依据，可是又多不依这个条例处理众多宗教事务。若要认真执行监督寺庙条例，政府一方面有违宪之嫌，在另一方面则会发现违法的寺庙多不胜数。这些政府违宪违法的事实实际上妨害了人民有宗教信仰自由约权利。宗教人士或团体也就无法遵守这些有问题的法律了，而政府地无可奈何。
在过去十多年，政府当局屡次试图订定宗教法来监督管理宗教，对宗教行为乃至信仰均有所限制，与宪法保障信仰宗教自由约条款明显牴触，始终为许多重要宗教组织所反对。也因而未能完成立法程序，然而政府当局对此仍未死心，还有意订定与宗教有关的法律。这实在是因为不能了解宗教信仰自由真谛的缘故(作者另有长文分析历来政府所拟宗教法草案的问题，在此不赘)。
宣传所信仰宗教的自由，也是信仰自由约要件。任何宗教多有传播教义的需求和事实。若不准宣传宗教则只成了个人内心的私人信仰而已，与实存的宗教现象与事实不合。换言之，若给予信仰自由而又禁止传教，宗教就根本不可能生存下去。于是，只有极少数有国教的国家，才会禁止其他宗教向信仰国教者传教，如马来西亚，不过，宣传宗教信仰的自由必须以不妨害他人的自由为原则，即不得因传教而侵犯私宅的安静，不能任意进入私人住宅、旅馆强制传教。因传教而有集体游行或活动而可能影响公众秩序时，应循适当法定程序取得许可。根据国内集会游行法的规定，传教活动的限制或报备许可与否相当不清楚，因此有些游行以传教为名，不在事先申请，治安单位地无法加以处理。
政教分离的原则
宗教自由的保障不仅需要国家认可，更须国家予以维护。不过，为着要使人民享有充份的宗教信仰自由，而又使各宗教的平等权获得保障，国家却也不可以涉入宗教，亦即要遵守政教分离的原则。在我国宪法中虽未对国家与宗教自由做任何特定的规范，但参酌各国宪法及其精神，以及我国的宗教情势和社会文化传统，政教分离的原则应予以确定。
首先，国家不应对特定宗教予以特权或优待。在少数承认有国教的国家，都会赋予国教特殊的权利，也有以经费补助宗教团体或机构的。例如，马来西亚联邦宪法第12条第2款规定:……但联合邦政府或州政府有权创设及维持国教机构或提供回教之宗教教育并支付所需之款项。丹麦王国的宪法第4条:福音路德教会为丹麦国教之会，应受国家之支持。葡葡牙宪法则规定国家应保障与帮助天主教在海外的信教团体及教会所设立的训练学校。另外，也有一些没有国教的国家，由于民众信仰基督教或天主教约为数甚多，政府也依宪法给予宗教团体经费上的资助。譬如，荷兰宪法第178条规定:现时尚未自国库支领薪俸或支领薪俸不足之牧师，得给予或增加其薪俸。比利时宪法第117条规定对官方正式承认的5个宗教赋予法人地位，并且由政府支薪给教会领袖、主教、堂区神父等。不过，这些国家都有其特殊的宗教文化背景，与我国的状况大不相同。就我国的宗教状况而言，除在民国初年有一些人士倡导以孔教为国教，但未成功外，国内宗教种类相当多，非如有国教或以少数宗教为主的国家那么单纯。若赋予所有宗教特权，则等于没有特权。同时又不能给予某些宗教特权而不给另外宗教特权，因为违背我国宪法第7条对宗教间平等权的保障。大体上，我们和日本的状况接近，也和韩国类似。日本宪法第20条规定:任何宗教团体均不得由国家接受特权，或行使政治上的权力。第89条:公款及其他公产不得用于或征为任何宗教组织或团体使用、生利与保管。凡不受公家管理之任何慈善、教育及惠民事业，亦不得予以支用。因此，在原则上，国家不应赋予特定宗教以特权。
在国家仪式上，本诸宗教自由及政教分离的原则，不应举行任何特定的宗教仪式。在没有国教或绝大多数民众并不信仰同一宗教的国家里，国家仪式要选取哪一种宗教的仪式就很困难了。因此国家仪式都是独立于各类宗教之外的。如，我国的忠烈祠祭典、祭黄陵、国葬，乃至国家庆典等，都有与任何宗教无涉的自己的仪式。虽在上述祭典之外，民众或当事人会另有宗教仪式，但均不得为国家仪式的一部份。日本裕仁天皇去世后的葬仪，就因是否采用神道教仪式，及国家仪式与皇室之神道教仪式在时间上做何种安排，引起了很大的争论。坚持政教分离原则的人士，认为日本天皇之丧礼只宜有国家的仪式，至少要和皇室所行神道教仪式截然分开。
此外，政府首长是否可以参加宗教祭仪，亦应本诸政教分离的原则加以考量。若因个人宗教信仰而参加所属宗教团体之活动，乃嘱宗教信仰自由约范畴，并没有什么问题。但当宗教祭仪活动非与官员本身信仰有关，或活动本身又和政治有所关联，则政府首长不宜参加。严格说来，政府首长若不以教徒身份就不应出席宗教团体的仪式和活动，更不应以首长身份发表谈话。即使是参加自己所属宗教团体的活动，也不能以首长身份致词。由于政府首长并不能任意放弃其公职身份，因此更严格来说，则政府首长不应在宗教仪式中发表任何谈话。一方面，政府首长的身份有很大权威性，是全民和国家所赋予的，如果首长出席了某一宗教的活动甚至发表谈话，使得这个宗教团体获得了首长权威身份的照顾，这就违反了宪法所赋予各宗教的平等权。在另一方面，政府首长乃是这个世俗国家的领袖，并不是宗教的领袖，如果他去发表谈话，甚至对教徒和教会期许有加，也就忘记了国家与教会应有的区隔，破坏了政教分离的原则。假如，政府首长或政府人物是为了获取政治上的利益而去参加宗教活动，并做出政治性的承诺或发表政治性的谈话，当然就更违反政教分离的原则了。
李登辉先生民国79年3月11日参加国民大会基督徒团契的礼拜，并发表政治性谈话，又明显地是为了竞选总统而做了政治承诺，更以宗教语言来论及政治，足严重违反政教分离原则的。在80年2月中，李登辉又应邀出席基督教2000年福音大会，发表谈话要求教派团体合作，这也是违反宪法的行为。也因此，周联华牧师形容还没有得到总统的回音前还有点七上八下的。
宗教问的平等在政教关系土是非常重要的核心所在。除了上述有关问题外，常引起争论的是向国旗敬礼和服兵役的问题。有些宗教不崇拜偶像，信徒们认为国旗也是偶像，拒绝向之行礼，引起了不少争议;又有一些宗教特别强调和平主义，坚决反对战争，因而拒绝服兵役，于是会受到国家法律的制裁，这也引起很大的争议。这两种情形在台湾都发生过，最近还有因国家施行减刑而使因拒服兵役而坐牢的老是要重新再被判刑，造成很严重的不公平。
美国最高法院对于耶和华见证人会教徒拒绝向国旗敬礼的案子先后做出不同的判决。1940年，最高法院主张向国旗敬礼的目的，在于养成国家团体及国家安全的基础，宗教牧师不能作为拒绝敬礼的理由。但1943年的判决则主张强迫学生向国旗敬礼，等于要学生承认某种观念与态度，与宪法保障信仰自由的原则柑背离，因此可基于宗教信仰理由拒绝向国旗敬礼。关于这种情况，林纪东倾向于支持1940年的说词。他说:
…‥美国最高法院之见解，前后虽有变更，而我国违警罚法第58条第2款，对于升降国旗经指示而不静立致敬者，则有处20元以下罚锾或申诫之规定，此项规定自不能认为违宪，盖诚如美国最高法院1940年判例之理由所云:「向国旗敬礼的目的，在于养成国家团结及国家安全的基础，因此，宗教上的信仰不能用做拒绝敬礼的正当理由。」矧信教自由系国家所保障之自由，又焉能执为凭藉，而置国家象征之国旗于不顾?由中国历年内外环境言，加强国家意识，至为必要，尤不能与美国最高法院1943年判例，采取同一之解释也 。
林氏在这个案例上采取明确的立场，却未能客观论辩其中之理由，对于1943年之判例未做实质研析即加以拒绝，更未探讨美国最高法院判决变化的原因与后果。其中，指出信教自由是国家所保障，因此就必须对象征国家的国旗敬礼。然而，自由权是人民应享的基本权利，不是国家所赋予乃至施舍的，人民没有必要给予回报。其次，林氏又诉诸在我国有加强国家意识之必要，而拒绝美国1943年的判例。这显然是以短期的需要来论断，而忽略长远而基本的原则问题。
当1940年，以大法官法兰克佛尔特(F．Frankfurter)，这位归化美籍而无宗教信仰者，为主导所做的判决，主要是以强迫性爱国主义为基础。判决一下，全美耶和华见证人会的在学子弟被驱逐离开学校。同时更爆发了对耶和华见证人会信徒的迫害，在伊利诺、怀俄明、密西西比、内布拉斯加、阿肯色、奥立冈、马里兰、西维吉尼亚等州，耶和华见证人会信徒遭到殴打与攻击。显然，最高法院的判决并未能解决纷争，反倒造成更大的冲突，而严重伤害了某一宗教的信徒。这样的后果，使得最高法院的几位大法官在态度上发生了很大的转变。到了1943年，以6:3推翻了1940年的判决。大法官杰克森(Jack-son)指出:“相信若不用强迫的方式而采用自愿及自发方式参加爱国仪式会使爱国精神不再高昂，轨低估了我们的制度诉求于自由心灵的能力。”于是强迫向国旗敬礼被认为是不必要的，C也违反了宗教信仰的自由。
就国内的情况而论，由于耶和华见证人会的信徒人数不多，其零星的事件也在戒严时期被压制下去。也有很少数的几个宗教团体也有类似的现象，但终究是极少数，并没有形成很大的争议。这些极少数人遭到因宗教而来的惩罚，在这个社会里也得不到任何支援。但是如果这些少数宗教团体十分坚持其宗教理念而拒绝向国旗敬礼，则任何强迫式的做法也难达到什么效果。违警罚法除了本身有违宪之嫌外，在执行上也不可能有真正的效果。在宪政民主开展之际，爱国主义的强迫手段逐渐丧失了真正的说服力。实际上，国家社会的团结并不能植基于强迫性的要求。
因宗教信仰而拒绝服兵役的问题更为复杂。服兵役的义务若和某种宗教教义相互矛盾，如信仰这类宗教者不服役则违反宪法第7条的平等原则，但若强迫这类信徒服兵役则又和其宗教信仰相牴触。换言之，宗教信仰自由和宗教间平等两者之间的取舍平衡，实在非常微妙。对于这个问题，林纪东认为：“使在校学生受军事训练，以锻鍊体力，益期他日为国家之干城，自然亦为宪法之所许。至于服役问题，人民有依法律服兵役的义务，宪法第20条规定有明文，自不容藉口信仰自由，而避免此国民之基本义务也。”林氏完全不考虑宗教教义乃是宗教的根本，若教义确实与拒绝服役有关，这样强迫的手段当然会造成迫害的事实。林氏又指出宪法明文规定人民有依法律服兵役的义务，据以强调不容藉口宗教而拒服兵役。然而如此解释宪法20条条文又和宪法13条相牴触，究竟孰是孰非，显然不是那么截然。若要解决这个问题，其实还是可以设计出比较妥善的方法来。例如，依情况服役于非战斗单位，或以其他的义务来取代。这些做法都可在订定相关法律时予以明文而严格的规定，这样也就不曾违反“人民有依法律服兵役的义务”。在台湾，由于政府在类似林氏主张的影响下，对少数人民因宗教拒服兵役而采取十分严厉的处分。
政教分离原则的另一项重要内容乃是宗教教育自由和国家不得推行宗教教育。刘庆瑞指出:“学校不得强迫任何方式的宗教教育。盖国家对于宗教，既采取超然中立之态度，自不能强迫人民受任何宗教教育，亦不能容许任何学校强迫人民受宗教教育。因此不但是公立学校，就是私立学校，亦不得以宗教科目列为必修，或强迫学生参加宗教仪式(私立学校规程第8条)”(1957:77)。而林纪东认为宗教教育自由有两个重点:一为实施宗教教育之自由，二为受宗教教育，或不受宗教教育之自由。故不得以某校系宗教的学校，而在教育行政上，予以差别之待遇。各级学校亦不得以宗教课程为必修之学科。
就世界各国的状况而论，日本宪法第20条第3款规定:国家及其机构不得从事宗教教育及其他任何宗教活动。印度宪法第28条规定:以国家基金维持的教育机构，不得实施宗教教育。在有国教或某类宗教为主的国家里，对宗教教育却也有不同的规定。例如，在西德，由于信奉天主教及基督新教的人口占了九成以上，所以在基本法第7条对宗教教育采取肯定的立场。一方面虽也明订整个教育制度应受国家的监督，但并不排斥在学校中施行宗教教育。甚至规定宗教教育为公立学校课程的一部份。宗教教育在不妨害国家监督权之限度内，得依宗教团体之教义施行。叙利亚宪法第28条第5款规定:国民及中学教育阶段，其有关宗教之教材，依各宗教之信仰定之。
在我国，实施宗教教育之自由，在实际上受到很根本的限制。在正式学制内，宗教教育足不被容许的;在正式学制以外的宗教教育则不为教育当局所承认。至于受宗教教育或不受宗教教育之自由在国内来说，也不成为一个问题。占绝大多数的公立学校都不提供宗教教育，学生并无受或不受的问题。在宗教团体办的学校里，则亦多无宗教的必修课，甚至选修的也都没有。因此，一般而言，国内的学校教育里几乎没有宗教教育存在。
衡诸我国宗教的实况，虽至近年，有佛教、道教、基督教等团体曾呼吁政府准予甚至积极协助在学校开设宗教课程。但在实际上，我们没有国教，也没有大多数都信仰的制度性宗教，在理论上和执行士都不能允许各宗教团体在学校施行宗教教育。因为，在台湾，有三分之二的民众信奉既无经典地无明确教义的民间信仰，单是这方面就无法编出什么教材。至于剩下拥有不到三分之一人口的其他宗教(约有十分之一人口为无宗教信仰者)，在施行宗教教育上也有实质而几乎不可能克服的困难。假如较居多数的宗教团体可以在学校里施行该宗教的教育，那么信徒人数很少的宗教就做不到。这样会造成不同宗教的不平等，也有可能因而促成混淆和冲突。所以，在我国还是以不允许在学校施行宗教教育为宜。1990年5月开始在各国民中学推动“璞玉专案”，第4项社会教育执行项目第5条明定:“成立各种学校及社区宗教团契，促使L好学生发生影响力;2．宗教力量发挥约束力。”这个做法妨害了宗教信仰的自由，而又由政府机构拟定办法来实施则又违反了政教分离的原则。
在宪法中，我国虽未封在学校里进行宗教教育加以拒绝，但在私立学校法中做了明文规定。民国63年公布施行的私立学校法第8条谓:“私立学校不得以宗教科目为必修课。宗教团体设立之学校内如有宗教仪式，不得强迫学生参加。”在私立学校不得以宗教科目为必修，自然也就意味苦在公立学校也不可以这样做。但是，此处所谓的宗教科目乃是以与特定宗教教义有关，甚至有传教意味的课程。在高等教育机构，有些学门专门研究宗教，则其所开授的宗教科目，即使是必修课，亦不在此限。因为，课程教育的目的不是在传教，亦非为特定宗教为范畴。在某些人文社会学科领域里，也有许多课程可能多集中在一类宗教，但由于并不是必修，也不是以传授教义为目的，并不违反上述原则。
宗教是人类文化极关紧要的一部份，对于社会文化之提升，人类精神修养的薰陶向有积极的贡献。世界诸制度性宗教对人类文化有不可磨灭的影响。即使科技快速而惊人的发展，人类社会仍与宗教有不可分割的关系。于是，在正式教育体制中禁止宗教教育，使得人类重要的社会文化的一部份失却了一个有效传递的管道。但是若允许在正式教育体系中从事宗教教育，则又可能违反宗教自由及政教分离的原则。针对这个状况，宪法学者认为:“如与特定宗教之教义无关，而以一般养成宗教之理解与情操，为国家教育的基本方针，则与信仰自由原则并无矛盾，而为宪法之所许。”(林纪东，1988，第1册:196)这一段话的真意何在似乎并不太容易了解，尤其为国家教育基本方针一语实不知何所指，同时又提到情操之养成，也未审其意究竟为何。其中似乎只有强调与特定宗教教义无关及以理解之养成为主是合理的说法。所谓与特定教义无关是指不因宗教信仰而完全传授或研究某一特定宗教的教义，如一个佛学院只传授和研究佛教的教义，而基本上这是由于宗教信仰的原因，即使该学院也开授少数有关其他宗教的课，也不能认定其为与特定宗教教义无关。而理解也者，乃是将宗教当做是知识体系或艺术文化加以探讨，而与信仰之有无及增减无关。于是，在相关科系开授有关宗教的研究科目以增进对宗教的理解，而不涉及传教应是宪法所允许的。至于神学教育，乃是各宗教为研究特定宗教的教义、以传布教义、训练教会所需人才为目的，显然不宜纳入正式的教育体系，国家也不应加以干预。
行政院于80年2月7日召开的治安会报中决议，将辅导宗教教义研究机构纳入正规教育体系，依教育部现有设校规定成立学校，或设补校、补习班。届时，如果宗教学院不接受辅导，纳入教育体系，政府将予取缔。而内政部宗教司及教育部高教司有关官员表示，政府基于尊重宗教自由的原则，目前对纯粹培植神职人员的宗教学院不曾加以干预，但对违反教育法规或有敛财的宗教学院仍将加以取缔。但未来教育部一旦将各神学院及宗教学院纳入教育体系后，即应接受教育部的管理;不愿接受辅导纳入教育体系的宗教学院，则将予以取缔。行政院这样的做法违反了宗教信仰自由和政教分离的原则，是严重违宪的政策。因为各神学院和宗教学院绝大多数都是以待定宗教信仰和特定宗教教义为课程内容，政府实不应加以任何形式的支持或管制，更不应视之为治安问题来诬蔑宗教团体而妨害了宗教信仰自由。在实际上，若有颇贝规模和影响力的神学院，为维护其宗教教育之自由权而拒绝被纳入正式教育体系，则政府将依何种法律加以处置?这种法律将直接违宪，又如何有效执行?
